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公私合作伙伴关系是否有价值?

  “虽然不能完全抹杀公私合作伙伴关系在提供更好的和可以负担得起的公共基础设施方面起到的作用,但是这种合作方式也并不是万能药。”
  公私合作伙伴关系被用于为各种项目进行融资,但是一项新的ACCA 研究对这种合作方式能否带来更大的价值提出了质疑。
  私人融资模式(PFI)和其它形式的公私合作伙伴关系(PPP)已经被发达国家和发展中国家广泛使用。其主要驱动因素是在政府不提前支付的情况下,为新的公共基础设施的需求提供资金。但是发达国家和发展中国家采用PPP 的原因有着巨大的差别。
  例如英国和日本等发达国家,PPP 的使用是为了将额外公共基础设施的成本排除在政府的资产负债表之外。在英国,下议院的财政委员会最近得出结论,表外会计对推行PFI 方面起着决定性的作用。在日本,自从会计准则变革,将债务移动至资产负债表后,该国的PPP的使用大幅减少。
  发展中国家有着不同的动机。维持高增长需要改良的公共基础设施。虽然未来税收可以满足这些设施的升级要求,但是政府目前并没有资金。PPP 的使用合乎情理,因为不改善基础设施的成本远高于其它因素。资金价值(Value for money - VFM)的标准并不重要。相比之下,VFM 是发达国家决策的核心,但是(正如英国国家审计总署的数据显示)PFI/PPP计划通常无法达到这一标准。
  由曼彻斯特商学院Graham Winch 教授带头的ACCA 研究发现“只有在极为罕见的情况下,人们才有信心认为,私人融资替代方案会比公共部门的可比公司为资金带来更大价值”。在英国,PPP 的应用非常普遍,因为要增加基础设施,融资方面没有其它选择。
  发展中国家对此的青睐可能是想借助私营部门专业技能和分担公共部门项目风险。但是这一理由可能同样存在缺陷。
  在中国,合作伙伴公司可能是国有企业。在马来西亚,投资者可能是主权财富基金。事实上,“私人融资”可能就是公共资金。在发达和发展中国家,公共部门和私营部门的技术可能不足以将PPP 的利益最大化。
  此外,发达国家的经验显示,一些风险通常无法被有效转移。在中国这样的发展中国家,私营部门合伙人要求政府提供最低回报担保,这破坏了运营效率最大化的激励机制。
  虽然不能完全抹杀公私合作伙伴关系在提供更好的和可以负担得起的公共基础设施方面起到的作用,但是这种合作方式也并不是万能药,公共和私营部门必须同时从困难的经验中吸取教训。
  ACCA 公共部门专业事务主管福西特(Gillian Fawcett)解释道:“英国是使用PPP的领先者,在范围和创新方面做出过大胆的尝试。与所有的试验一样,其间也出现过失误、错误和误解。”
  “公共部门的私人融资情况尚未得出结论。'额外'的融资、将公共部门的风险转移至私营部门以及决策流程的改善等效益过于模糊,不足以确定这些效益可以超过PPP 的已知问题。”
  “PPP 使政府能够更早的获得额外的和更好的基础设施,刺激经济增长。但是在英国,PPP 导致债务以统一收费的形式延续至未来的30 年。PPP 的遗留问题同时体现在基础设施的使用和公共资金管理方面灵活度的缺失。”
  全球概览:
  中国:驱动因素:城市化和快速经济增长对基础设施的需求。公共投资受到预算问题的限制。没有明确的PPP 定义、法律框架和VFM 评估体系。“私人投资”通常来自于国有企业。
  法国:英国式PFI 尚未流行。政府采购者以及(金融危机以来)私营部门都缺乏投资热情。
  印度:自2009 年以来PPP 的使用大幅增加:1112 个储备项目,价值1350 亿美元。驱动因素:经济增长和扶贫需求。限制因素:管理不善、私营部门的参与不足。
  印度尼西亚:自上个世纪80 年代开始出现PPP.驱动因素:对于基础设施公平分配的需求、快速经济增长和将项目风险转移给私营行业的愿望。批评:转移风险的能力不足和裙带关系。
  日本:政府承诺将广泛使用。其动机是基础设施的“额外性”,而非VFM.自会计规则变革将PFI 债务转移至资产负债表后,公共部门不太愿意使用。PFI 项目的监督力度不足。
  马来西亚:政府声称PPP 非常成功:使服务和就业能够转移至私营部门,节省政府投资,带来资产出售收益。
  新加坡:只实施了八个计划。驱动因素:VFM 和私营部门专知。限制因素:现有公共部门基础设施的效率;创造PPP 机会的管理薄弱。
  韩国:驱动因素:改善基础设施的同时为老龄人口支付退休金的需求;风险转移;私营部门技术;改善的VFM;计划向学校、医院和住房转移。
  泰国:交通运输;能源;电信。成功的程度不一。限制因素:缺乏合适的法律框架;没有标准化承包制度。
  英国:近30 年的经验。驱动因素:政府开支限制;表外会计;额外性。问题:交易成本、VFM 疲软;缺乏风险转移;全球金融危机的影响。
——摘自ACCA《财会前沿》

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